О некоторых вопросах применения законодательства по регулированию деятельности по осуществлению перевозки пассажиров автомобильным транспортом
В настоящее время увеличилось количество, рассматриваемых арбитражным судом дел, связанных с лицензированием предпринимательской деятельности по осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортом. Это заявления о привлечении к административной ответственности по статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, об аннулировании лицензий на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом.
Прежде, чем приступить к изложению темы, несколько слов хотелось сказать о происшедших изменениях в структуре органов, осуществляющих контроль по лицензированию этого вида предпринимательской деятельности.
В соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 года № 649 ( в редакции Указа Президента РФ от 1 декабря 2004 года № 1487 ) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», Постановлениями Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 года № 184 ( в редакции Постановления Правительства РФ от 11 июня 2004 года № 275 ) «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта», от 30 июля 2004 года № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» создана Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с включением в нее органов Российской транспортной инспекции, с размещением на территории субъектов Федерации с последующим переименованием в управления государственного автодорожного надзора.
На основании пункта 5.2.6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта одним из полномочий этой службы является осуществление лицензирования перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозки более 8 человек.
Лицензирование данного вида деятельности осуществляется на основании Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ ( в редакции Федерального закона от 21 марта 2005 года № 20-ФЗ ) «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Постановления Правительства РФ от 11 февраля 2002 года № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности», Постановления Правительства РФ от 10 июня 2002 года № 402 ( в редакции Постановления Правительства РФ от 3 октября 2003 года № 731 ) «О лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом» и других нормативных актов.
Порядок и требования по выдаче лицензий установлены Положением о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10 июня 2002 года № 402. Лицензионные требования, установленные этим Положением, носят исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежат.
Лицензия представляет собой специальное разрешение на осуществление данного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий.
Форма лицензии утверждена Министерством транспорта России, в ней указаны обязанности ее владельца: обеспечение наличия лицензионными карточками водителей на каждом транспортном средстве при работе на линии, представлять сведения о лицензируемой деятельности, выполнять Устав автомобильного транспорта, правила перевозок, правила технической эксплуатации подвижного состава автомобильного транспорта, установленные требования по обеспечению безопасности дорожного движения и пассажиров при их перевозке автомобильным транспортом, осуществлять меры по предупреждению дорожно - транспортных происшествий и соблюдению экологических норм.
Проверки, проводимые органами автодорожного надзора, носят плановый и неплановый характер. Вне плана такие проверки проводятся по заявлениям и жалобам юридических и физических лиц, в случае совершения дорожно-транспортных происшествий ( далее по тексту - ДТП ).
При рассмотрении заявлений о привлечении к административной ответственности, об аннулировании лицензий следует обращать внимание на соблюдение владельцами транспортных средств Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Правил учета дорожно-транспортных происшествий, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 года № 647 ( в редакции Постановления Правительства РФ от 1 февраля 2005 года № 49 ), Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов. Контроль владельцев транспортных средств не ведется или носит эпизодический характер; кроме того, служебные расследования по ДТП не осуществляются; не планируются ежегодные мероприятия, направленные на устранение причин и условий ДТП, нарушений правил дорожного движения; нет оснащения необходимым оборудованием, приборами, помещением для осуществления деятельности по предупреждению и снижению тяжести последствий ДТП.
Немаловажными условиями безопасности дорожного движения является техническое обслуживание и ремонт автомобилей.
Владельцы транспортных средств обязаны использовать для перевозки пассажиров подвижной состав, зарегистрированный в органах ГИБДД, прошедший государственный технический осмотр в соответствии с Приказом Министерства внутренних дел РФ от 15 марта 1999 года № 190 ( в редакции Приказа МВД РФ от 19 марта 2004 года № 187 ) «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств» и Положением о проведении государственного технического осмотра автотранспортных средств и прицепов к ним Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31 июля 1998 года № 880 ( в редакции Постановления Правительства РФ от 7 мая 2003 года № 265 ).
Не допускается эксплуатация транспортных средств: при наличии у них неисправностей, перечень которых устанавливается Правительством РФ; при отсутствии обязательного страхования гражданской ответственности; при запрете эксплуатации транспорта уполномоченным должностным лицом, например, в случае приостановления действия лицензии на осуществлении деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом.
При рассмотрении заявлений данной категории судом нередко устанавливаются нарушения, допускаемые владельцами транспортных средств, которые выражаются в том, что автомобили находятся в рейсе в технически несправном состоянии, не прошедшие технического осмотра. По нескольким делам судом установлено, что предприниматели переоборудовали автомобили «Газель» путем увеличения посадочных мест без согласования с заводами - изготовителями и Государственной инспекции по безопасности дорожного движения.
Контроль по обеспечению безопасности дорожного движения заключается также в техническом обслуживании и ремонте подвижного состава, которые осуществляются с учетом Положения о техническом обслуживании и ремонте подвижного состава автомобильного транспорта, утвержденного Министерством транспорта РСФСР 20 сентября 1984 года. Техническое обслуживание подразделяется по периодичности, перечню и трудоемкости выполняемых работ на следующие виды: ежедневное, периодическое ( первое, второе ), сезонное.
Ежедневный осмотр заключается в поддержании надлежащего внешнего вида, заправки топливом, маслом и охлаждающей жидкостью и т.п. Контроль осуществляется после работы транспорта, перед выездом на линию, при смене водителей.
Периодическое техническое обслуживание включает в себя контрольно - диагностические, крепежные, регулировочные, смазочные и другие работы, регулярность которых зависит от вида подвижного состава и пробегов.
Сезонное техническое обслуживание проводится 2 раза в год с целью подготовки работы транспорта в холодное и жаркое время года.
При анализе рассмотренных судом дел установлены нарушения в том, что периодическое техническое обслуживание проводится крайне редко, ежедневный технический осмотр носит формальный характер. Результатом служат те обстоятельства, что в ходе проведения плановых или неплановых проверок выявляются технические неисправности транспорта.
В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Постановлением Правительства РФ от 30 августа 1993 года ( в редакции Постановления Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 600 ) «О мерах по обеспечению устойчивой работы авиационного, морского, речного и автомобильного транспорта в 1993 году», Положением о порядке проведения аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов организаций и их подразделений, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, утвержденным Приказом Министерства транспорта РФ и Министерством труда РФ от 11 марта 1994 года № 13/11 ( в редакции Приказа Минтруда РФ, Минтранса РФ от 11 мая 2000 года № 149/126 ), особые требования предъявляются к данной категории работников: помимо специальной профессиональной подготовки ( высшее или среднее специальное образование ), они должны быть аттестованы.
На основании Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Министерства транспорта РФ от 8 января 1997 года № 2 ( в редакции Приказа Минтранса РФ от 18 июля 2000 года № 75 ), требования предъявляются и к водительскому составу: наличие соответствующей квалификации, стажа работы, стажировки, повышения профессионального мастерства.
В свою очередь, организация ( или предприниматель ) обязаны обеспечивать водителей необходимой оперативной информацией: об условиях движения, наличии опасных участков, о состоянии погодных условий, о режиме труда и отдыха, о расположении пунктов медицинской и технической помощи и т.п.
Помимо профессиональных требований к водителям предъявляются повышенные требования к состоянию их здоровья: проведение в установленные сроки медицинского освидетельствования, регулярное осуществление предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров, отстранение от управления транспортными средствами работников, находящихся в состоянии алкогольного, наркотического, иного опьянения или в болезненном состоянии.
Наиболее часто встречающиеся нарушения в этой сфере заключаются в следующем:
- медицинские осмотры проводятся медицинскими работниками, не имеющими сертификации на право их проведения либо не проводятся вообще;
- в путевых листах делаются отметки о прохождении медицинских осмотров без указания времени, а потому не представляется возможным определить их характер - предрейсовый или послерейсовый.
Одна из причин совершения ДТП - это нарушение режима труда и отдыха водителей, что, в свою очередь, является и нарушением лицензионных требований по обеспечению безопасности дорожного движения.
При рассмотрении судом заявлений в отношении предпринимателей и юридических лиц выявляются случаи не соблюдения режима труда и отдыха: это и короткие перерывы для отдыха, нарушается продолжительность рабочего времени в сторону его увеличения, что влияет на ухудшение самочувствия водителя, снижает концентрацию внимания, результатом чего являются нарушения правил безопасности дорожного движения и совершение дорожно - транспортных происшествий.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 года № 835 «О первичных учетных документах», Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 28 ноября 1997 года № 78 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работы строительных машин и механизмов, работ в автомобильном транспорте», Приказом Министерства транспорта РФ от 30 июня 2000 года № 68 ( в редакции Минтранса РФ от 22 сентября 2003 года № 191 ) «О введении путевой документации для индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозочную деятельность на автомобильном транспорте» владельцы транспортных средств, осуществляющие эксплуатацию подвижного состава, обязаны оформлять путевые листы, которые являются основными первичными документами по учету работы автомобиля и водителя.
Некачественное оформление путевых листов ( отсутствие данных о наименовании организации или предпринимателя, продолжительности рабочего времени, отметки о прохождении медицинского осмотра, о начале и окончании рабочего времени и т.п. ) свидетельствует о ненадлежащем контроле за работой транспортного средства и водителя.
При привлечении к административной ответственности следует все допущенные нарушения анализировать в комплексе, оценивать степень их тяжести, устранимости нарушений и иные обстоятельства.
Учитывая, что транспортное средство является источником повышенной опасности, по нашему мнению, крайне осторожно следует применять положения статьи 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, считая данные нарушения малозначительными.
Особое внимание хочется уделить рассмотрению заявлений об аннулировании лицензий на осуществление деятельности по перевозке пассажиров.
Порядок приостановления и аннулирования лицензий предусмотрен статьей 13 Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 128 - ФЗ ( в редакции Федерального закона от 21 марта 2005 года № 20-ФЗ ) «О лицензировании отдельных видов деятельности». В данной норме изложены случаи судебного и внесудебного аннулирования.
Процедура принятия досудебных мер, к сожалению, в статье не изложена. Однако, по смыслу диспозиции пункта 1 статьи 13 указанного Закона следует, что до обращения в суд с заявлением об аннулировании лицензии лицензирующий орган обязан совершить ряд действий.
- Фиксировать ряд нарушений или одно грубое нарушение лицензионных условий и требований, наложив административные взыскания с соблюдением норм административного законодательства.
- Приостановить действие лицензии на срок до 6 месяцев.
- Установить срок, до которого лицензиат должен устранить отмеченные нарушения.
- В случае не устранения нарушений, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
- Принять решение о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд и довести его до лицензиата в письменной форме не позднее трех дней после его принятия.
При рассмотрении судом данной категории дел возникает ряд вопросов. Критерии того, какое нарушение считать грубым, законодательством не определены. По нашему мнению, к таковым могут быть отнесены нарушения, повлекшие наступление тяжких последствий либо они носят умышленный характер. Срок обращения с заявлением в суд также не установлен. В пункте 4 статьи 13 Закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» указано, что лицензирующий орган «..одновременно с подачей заявления в суд вправе приостановить действие лицензии на период до вступления в силу решения суда». Из чего следует вывод о возможности одновременно и приостановить действие лицензии, и подать заявление о ее аннулировании в суд.
Поскольку аннулирование лицензии является достаточно серьезной мерой, полагаем, что ему должно предшествовать принятие предупредительных мер в виде привлечения к административной ответственности и приостановления лицензии.
Приведем пример из судебной практики.
Управление автодорожного надзора по Оренбургской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Министерства транспорта Российской Федерации обратилось в Арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии на осуществление деятельности по перевозке пассажиров автотранспортом на территории РФ, выданной предпринимателю К. Условиями осуществления лицензиатом этого вида деятельности определены лицензией, это: обеспечение наличия лицензионной карточки у водителя на каждом автотранспортном средстве при работе на линии; представление лицензирующему органу по его требованию сведений о лицензируемой деятельности; выполнение Устава автомобильного транспорта, Правил перевозок, Правил технической эксплуатации подвижного состава автомобильного транспорта; установленных требований по обеспечению безопасности дорожного движения и пассажиров при их перевозке автомобильным транспортом; осуществление мер по предупреждению дорожно - транспортных происшествий и соблюдения экологических норм. 7 июля 2004 года с участием водителя, работающего по найму у предпринимателя, управляющего автобусом марки ПАЗ-3205 было совершено ДТП. Водитель с места происшествия скрылся, не сообщил о случившемся в ГИБДД, чем нарушил пункт 2.5 Правил дорожного движения. 12 сентября 2004 года вновь совершено ДТП с участием другого водителя, работающего у ответчика по найму. Водитель допустил столкновение с легковым автомобилем ВАЗ 2110, следуя на запрещенный сигнал светофора, в результате ДТП пострадал один человек. Данные обстоятельства послужили основанием для проведения проверки выполнения лицензионных условий, по итогам составлен акт от 18 ноября 2004 года, в котором отражены нарушения допущенные предпринимателем: не проводится анализ и устранение причин дорожно - транспортных происшествий, не соблюдаются Правила дорожного движения ( отсутствуют материалы служебного расследования ДТП от 12 сентября 2004 года ); не организован и не проводится предрейсовый медицинский осмотр водителей; с водителем, довершившим ДТП 12 сентября 2004 года с момента принятия на работу не проводилось ни одного инструктажа по безопасности дорожного движения; не проводится стажировка водителей; не осуществляется надлежащий контроль технического состояния автотранспортных средств. По мнению суда, ответчиком допускалось пренебрежительное отношение к соблюдению лицензионных условий, повлекшее за собой нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан. Предписание от 18 ноября 2004 года по устранению допущенных нарушений предпринимателем не выполнено. 20 января 2005 года предприниматель был привлечен к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях за несоблюдение лицензионных условий. Решением лицензирующего органа от 2 февраля 2005 года действие лицензии было приостановлено. Заявителем приняты исчерпывающие меры, направленные на устранение нарушений лицензионных условий ответчиком, однако на день рассмотрения дела нарушения не устранены. 11 марта 2005 года арбитражным судом принято решение об аннулировании лицензии.
В заключении следует сказать несколько слов о значимости лицензирования данного вида деятельности в целях обеспечения безопасности дорожного движения. Лицензирование включает в себя установление полномочий и координацию деятельности полномочных органов, регулирование этой деятельности государством и его ответственность, нормативно - техническое регулирование, материальное и финансовое обеспечение мероприятий по безопасности дорожного движения, а главное - обеспечение государственного контроля и надзора в области безопасности дорожного движения.
Источник/автор: Л.А.Жарова, судья Арбитражного суда Оренбургской области
7 июня 2005 г.
Опубликовано: 09.01.2010 01:08 Обновлено: 17.07.2012 11:00